por William Freire
Sumário: 1- Introdução; 2- Do zoneamento agroecológico para a cana de açúcar; 3- Das licenças ambientais para implantação de unidades industriais do setor sucroalcooleiro; 4- Das licenças ambientais para implantação de unidades industriais do setor sucroalcooleiro; 5- Conclusão.
Palavras-chave: cana-de-açúcar, etanol, sucroalcooleiro, desenvolvimento sustentável, agrozoneamento, licenciamento ambiental.
1 – Introdução
O setor sucroalcooleiro surgiu com o ciclo econômico da cana de açúcar, há mais de 500 anos, no Brasil. Até 1975, via-se a cana-de-açúcar como fonte exclusiva de açúcar, especiaria tão requisitada por Europa e Estados Unidos. Em 1973, ocorreu o ápice da Crise do Petróleo, com o aumento do preço do barril em mais de 300% pelos países árabes da OPEP, com o intuito de embargar a distribuição de petróleo para os EUA e a Europa como retaliação aos efeitos da Segunda Guerra Mundial.
A partir de então, o governo brasileiro, através de apoio e investimentos do Banco Mundial, criou o Próalcool (Programa Nacional do Álcool) para implantação das usinas de cana de açúcar como destilarias de álcool, o que serviu como alternativa para diminuir a vulnerabilidade energética do País (aliado dos EUA na 2ªGM).
O etanol, tecnicamente denominado álcool etílico, desde então, ganhou, gradativamente, projeção no mercado nacional como combustível dos motores de explosão por ser mais econômico que a gasolina e ambientalmente correto. A relevância da produção de etanol no Brasil é tão grande que, segundo o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), diante da crescente participação dos veículos tipo flex-fuel na frota automotiva brasileira, no futuro haverá uma mudança no perfil de toda a frota veicular brasileira.
Além disso, com a escassez das reservas de petróleo e a iminência de mudanças climáticas, a agroenergia surge como uma importante alternativa para o futuro do planeta e para a geração de renda do trabalhador rural. A participação da cana de açúcar na matriz energética brasileira, no entanto, não se restringe apenas ao álcool consumido pelos veículos automotores, mas também a utilização do bagaço nas usinas.
O bagaço é o resíduo sólido da produção de açúcar e álcool, destinado, basicamente, à geração de energia, nas formas térmica, mecânica e elétrica. Essa energia, segundo o MAPA, é capaz de suprir toda a demanda das unidades produtoras e ainda gerar excedentes exportáveis para a rede elétrica.
São Paulo é o maior produtor nacional, responsável por quase 60% da cana de açúcar brasileira. Em 2007, o Estado apresentou um crescimento de 13,8% na produção. A região do Nordeste segue como segundo destaque, especialmente os estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Paraíba.
Minas Gerais tem, ainda, uma produção tímida, principalmente porque carece de instrumentos de competitividade, tais como equalização tributária com outros Estados e logística para escoamento dos produtos. Mas, Minas Gerais encontra-se no centro da expansão dos investimentos para fabricação de açúcar e álcool, visto que já tem gerado excedentes para venda em outros mercados e para a exportação, com geração de empregos e renda no campo.
No cenário internacional, o etanol apresenta um comércio bastante regionalizado, visto que os maiores produtores são também os maiores consumidores. Entre os produtores temos: Brasil, EUA e União Européia; e, entre os consumidores, Brasil, EUA, Canadá, Europa e Japão.
O maior entrave à exportação do etanol brasileiro, de acordo com o IBGE, são as barreiras protecionistas. Segundo especialistas, a adoção do etanol como matriz energética mundial só vai ocorrer quando o produto se tornar uma commodity, pois o mundo não pode e não quer depender do etanol brasileiro como depende do petróleo árabe hoje.
Além disso, existe uma concorrência entre cana de açúcar, milho, trigo, beterraba e celulose, como fontes do álcool para substituição da gasolina no combustível automobilístico. Daí a tendência a acusações levianas quanto a uma concorrência desleal e prejudicial para o setor alimentício.
Levianas porque o Brasil tem terras suficientes para produzir o etanol sem prejuízo para a pecuária e para a agricultura. Acresce a isso, o fato de que o etanol produzido a partir da cana de açúcar custa quatro vezes menos que o seu similar feito na Europa, e duas vezes menos que nos Estados Unidos. Assim, criou-se um protecionismo por parte dos países que não têm condições de competir com o Brasil e que seriam o maior público consumidor do etanol do nosso país.
A longo prazo, as perspectivas são amplamente favoráveis para o setor sucroalcooleiro. Diante da atual crise financeira mundial, o dinheiro disponível para a ampliação da construção de usinas, bem como para o investimento na maioria dos outros setores, “evaporou”, gerando uma falta de crédito para investir e manter a taxa de crescimento elevada como antes.
Sendo o etanol brasileiro extremamente competitivo, espera-se que, tão logo a economia ganhe estabilidade e o fôlego financeiro se recupere, sejam retomados os empreendimentos e o ritmo de crescimento atinge o patamar esperado.
Isso, entretanto, não exime o Brasil de equacionar questões de suma importância, decorrentes da produção do etanol, tais como o agrozoneamento ecológico para a cana de açúcar, o licenciamento ambiental das unidades industriais de produção do etanol e a queima da palha da cana de açúcar, de que passaremos a tratar em seguida.
2 – Do zoneamento agroecológico para a cana de açúcar.
“O zoneamento consiste em dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades, ou interditam-se, de modo absoluto ou relativo, o exercício de outras atividades.” [2]
O zoneamento ecológico econômico é uma ferramenta que compõe uma base organizada e integrada de informações oficiais para fornecer subsídios técnicos à definição de áreas prioritárias para proteção e conservação da biodiversidade e para promover o desenvolvimento segundo critérios de sustentabilidade econômica, social, ecológica e ambiental.
Alguns dispositivos já interferem diretamente no zoneamento agroecológico. Por exemplo, a partir do art. 9º do Código Florestal (Lei 4.771/65) sabemos que, nas áreas destinadas à agricultura, não devem ser incluídas as áreas florestadas. O cultivo de cana de açúcar, por se tratar de uma cultura renovável, deverá ser realizado em áreas que já foram utilizadas para outro tipo de exploração da terra.
A implementação efetiva daquela ferramenta através dos programas de zoneamento, será fundamental para garantir maior respeitabilidade do setor sucroalcooleiro, principalmente no que se refere às polêmicas acerca da competição com a produção de alimentos.
Precisamos de normas que regulem essa ocupação assim como as portarias, já existentes, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que aprovam o zoneamento agrícola de outras culturas.
Tais dispositivos seriam fundamentais, não só para prevenir uma ocupação desenfreada pela cana de açúcar como também tornar insustentáveis rumores sobre a falta de fiscalização dos programas de zoneamento e a possível competição com o setor alimentício.
Ainda que o IBGE deixe claro que o Brasil é o país com a maior disponibilidade de terras aráveis nunca utilizadas do mundo, é de fundamental importância que o Estado realize esse zoneamento em nível nacional.
3 – Das licenças ambientais para implantação de unidades industriais do setor sucroalcooleiro
A Constituição Federal define que todos têm direito ao meio ambiente ecológicamente equilibrado e que cabe ao Poder Público assegurar a efetividade desse direito exigindo “na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (art. 255, §1, IV).
“Poluição é qualquer alteração prejudicial do meio ambiente por interferência humana. Não se confunde o conceito de degradação ambiental com o de poluição. A degradação ambiental significa qualquer alteração adversa das características naturais do meio ambiente que independa do homem. Poluição é a degradação do meio ambiente por uma fonte ou uma atividade que, direta ou indiretamente: a) prejudique a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) crie condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afete desfavoravelmente a biota; d) afete as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lance matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.” [3]
O estudo prévio de impacto ambiental (EIA) “é um procedimento técnico destinado a identificar e avaliar as alterações que possam ser causadas ao meio ambiente” e, “para as atividades em que é obrigatoriamente exigido, constitui um dos pressupostos da legalidade da licença ambiental”.
Deve ser, portanto, realizado antes da autorização da obra e/ou autorização da atividade. E, a partir dele, faz-se o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), que relaciona por escrito as atividades totais do EIA.
A Resolução CONAMA nº 01/86 relaciona as atividades que dependem do EIA/RIMA. No seu inciso XII temos “complexos e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloro químicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos).
Tal dispositivo confirma a necessidade de verificação da avaliação do projeto da sucro alcooleira através do EIA/RIMA.
O Licenciamento Ambiental é o procedimento administrativo que regulariza ambientalmente uma atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores e que, ao mesmo tempo, seja necessário e útil para a sociedade, de forma a assegurar um equilíbrio sócio-ambiental.
A Resolução CONAMA nº 237/97, em seu anexo 1, relaciona os empreendimentos e atividades sujeitos ao licenciamento ambiental. A atividade das sucroalcooleiras foi citada no rol da indústria química, tanto como fabricação de combustíveis não derivados do petróleo, quanto na produção de álcool etílico, metanol e similares.
4 – A queima da palha da cana de açúcar.
Um gargalo enfrentado pelo setor sucroalcooleiro é a dúvida quanto à legalidade da queima da palha de cana de açúcar que ocorre antes da colheita como forma de facilitar o trabalho da mão-de-obra no corte. Se, por um lado, tal prática gera poluição e possível comprometimento da saúde pública, por outro, gera emprego e renda. Além disso, até o momento, não existe outra prática que consiga superar as queimadas de forma economicamente viável.
A mecanização do corte de cana crua é uma alternativa que favorece o meio ambiente no que diz respeito à conservação e recuperação dos recursos naturais, já que não gera poluição. Por outro lado, tal prática inviabiliza a manutenção de pequenas e médias empresas, que são maioria no setor, por seu elevado custo.
Logo, proibir a queima da palha da cana de açúcar seria uma medida radical que impediria a continuidade do desenvolvimento do setor sucroalcooleiro. Preferimos adotar, aqui, uma posição mais equilibrada e defender a queima controlada dessa matéria-prima.
Não há legislação federal ou estadual que impeça, explicitamente, a queima da palha da cana-de-açúcar. O Código Florestal, em seu artigo 27 caput, proíbe o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação, e no parágrafo único determina que a permissão seja estabelecida, em ato do Poder Público, se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais. Nesse caso, não foi explícita a legalidade ou ilegalidade da queima da palha de cana, já que esta não é uma prática florestal nem agropastoril. Há, no âmbito municipal, em cidades do Estado de São Paulo, como Ribeirão Preto, que chegaram a um nível preocupante de descontrole dessa prática, o que é muito diferente do que pretendemos atingir.
No Estado de Minas Gerais há o Decreto 39.792/98 que, em seu artigo 4º, delimita as áreas nas quais é proibida a prática da queima controlada, não estando as de cultura renovável aí contidas; e, no seu artigo 9º, II, deixa claro que é facultativa a realização de vistoria prévia para a autorização de queima controlada nas áreas de cultivo de cana de açúcar.
Ainda no âmbito estadual, há a portaria IEF nº 122/04 que, em seu artigo 1º, institui a obrigatoriedade do Aviso de Queima Controlada e da Carteira de Autorização para Queima Controlada, para áreas em que a vistoria prévia é facultativa, como formalização do Processo de Queima Controlada.
A seguir, apresentamos acórdãos que corroboram com a idéia central deste artigo, qual seja o desenvolvimento sustentável no âmbito do setor sucroalcooleiro.
1) REsp Nº 176.142 SP (1998/0039628-4)
“O v. acórdão declarou que o § único do artigo 27 do Código Florestal refere-se à ‘práticas agropastoris’, revelando, assim, a proibição de queima de florestas e vegetação nativa e não de cultura renovável”. [4] Por fim, declarou que não restou comprovada, nos autos, a ação poluidora que prejudique o bem-estar da população, conforme a previsão do artigo 3º, inciso III, letra “a” da Lei nº 6.938/81 (Lei do Meio Ambiente)”.
“Cuidam os autos de ação de nulidade de autos de infração e de imposição de penalidades por queima de palha de cana-de-açúcar, que foi julgada procedente em primeiro grau. Entendeu o juízo primevo que o Código Florestal prevê a hipótese de queimadas, vedando-a em florestas e vegetação nativa (art. 27), não se estendendo tal proibição às culturas renováveis. REsp Nº 986.823 – SP (2007/0219665-4)
Ainda, “analisando a aplicabilidade dessa norma ( Art. 27 do Código Florestal), sob a ótica correta, chega-se à conclusão diversa, vale dizer, o texto da lei não deixa margens para outra interpretação válida senão a de que a proibição atinge tão-somente as florestas e demais formas de vegetação nativa, não havendo como se inserir a cultura da cana-de-açúcar (cultura regular renovável), no conceito de floresta ou ainda de vegetação nativa, de modo que resta permitida, pela lei federal, a queima de cana-de-açúcar em qualquer extensão”
2) REsp Nº 191.133 – São Paulo (98/0074819-9)
“Frise-se, ainda, não ter o recorrente demonstrado a vulneração a estes dispositivos legais (artigos 3º, incisos I, II, III e 14, parágrafo único da Lei nº 6.938/81 e 27, parágrafo único da Lei nº 4.771/65) e o v. acórdão hostilizado assentou-se nas provas existentes nestes autos e em direito local. Entendeu o v. aresto não ter sido comprovado danos ao meio ambiente com as queimadas de cana-de-açúcar e que não se pode afirmar, categoricamente, de forma irrefutável, que esta queimada de palha de cana-de-açúcar seja maligna à saúde da população e ao meio ambiente. Com base em pareceres técnicos, conclui o v. acórdão recorrido não existir prova irrefutável quanto ao fato de que a queima de palha de cana-de-açúcar tenha causado danos à população e ao meio ambiente.”
3) REsp 294.925 – SP (2000/0138211-0)
“O Direito deve ser interpretado e aplicado levando em consideração a realidade sócio-econômica a que visa regulamentar. “In casu”, não obstante o dano causado pelas queimadas, este fato deve ser sopesado com o prejuízo econômico e social que advirá com a sua proibição, incluindo-se entre estes o desemprego do trabalhador rural que dela depende para a sua subsistência. Alie-se a estas circunstâncias, a inaplicabilidade de ma tecnologia realmente eficaz que venha a substituir esta prática.”
1- “Do ponto de vista estritamente legal, não existe proibição expressa do uso do fogo na prática de atividade agropastoris, desde que respeitados os limites fixados em lei. O artigo 27 parágrafo único do Código Florestal proíbe apenas a queimada de florestas e vegetação nativa e não da palha da cana. O Decreto Federal 2.661/99 permite a queima da colheita da cana, de onde se pode concluir que dentro de uma interpretação harmônica das normas legais “aquilo que não está proibido é porque está permitido”.”
4) REsp 294.925 – SP (2000/0138211-0)
”O parágrafo único do art. 27 do Código Florestal, atribui competência aos poderes público estadual e municipal para estabelecerem, mediante lei, permissão para o uso de fogo nas florestas e vegetações nativas. Vale dizer: Admitindo-se, ad argumentandum tantum, que cultura de cana de açúcar seja floresta, ou ainda, vegetação nativa, a lei estadual poderia ser editada somente em sentido positivo, ou seja, apenas para permitir, em situações que especificasse, o uso do fogo. A restrição já vinha estabelecida no “caput” do art. 27 do Código Florestal. Tanto assim é que editou-se a norma estadual, no caso o decreto 42.056 de 6 de setembro de 1997.” 5) Lei n.º 9.605/98
5) ReHC Nº 15.468 – SP (2003/0038837-1)
“A conduta da queima da palha da cana de açúcar não se subsume ao tipo previsto no artigo 45 e seus parágrafos 2º e 3º da Lei 9.605/98, seja porque a atividade é ilícita e a pessoa jurídica tem autorização para efetivá-la, seja em razão da ausência de “prova científica no sentido de que a queima controlada de cana de açúcar prejudique a saúde humana.”
6) ReHC Nº 15.468 – SP (2003/0038837-1)
“a autorização para o uso da queima da palha de cana de açúcar deu-se de forma tácita, conforme previsão da Lei Estadual 10.547/2000 em seu artigo 6º, tendo sido realizado tempestivamente o pedido de autorização para referida queima (doc. 05 do HC), e encontra-se a empresa seguindo rigorosamente as exigências para o emprego da queima controlada.”
5- Conclusão
A base do regime jurídico das usinas sucroalcooleiras encontra-se bastante fragmentada e incompleta. Não há lei ou decreto em âmbito nacional ou estadual que regule de forma específica o regime jurídico dessas atividades, mas apenas leis municipais que impedem os danos ambientais gerados pela exploração da cana de açúcar, como é caso da queima da palha da cana.
Pode-se listar como atividades do setor sucroalcooleiro que precisam de legislação específica: as questões administrativas e ambientais referentes a instalação das usina, ocupação do solo e utilização de recursos naturais; as questões tributárias referentes à equalização dos custos de produção de cana de açúcar e base de cálculo para incidência de determinados impostos; as questões trabalhistas referentes à jornada de trabalho na safra e ocupação dos trabalhadores na entressafra, entre outras.
Uma vez que o setor privado encontra-se relativamente descapitalizado para investir em expansão, modernização e novos projetos em decorrência da crise financeira internacional, ele poderia ajudar o governo a regulamentar de forma mais consistente as atividades que fazem parte do complexo usineiro da cana de açúcar.
É possível criar condições ambientalmente equilibradas para desenvolver uma atividade secular no Brasil; e que, mais do que nunca, a produção do etanol a partir da cana de açúcar aparece como solução aos problemas de escassez energética mundial e ao mesmo tempo contribui para o desenvolvimento do país.
BIBLIOGRAFIA:
FREIRE, William. Direito Ambiental Brasileiro. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora Aide. 1998.
CAMPOS FILHO, Mário Ferreira; SANTOS, Mônica. Setor sucroalcooleiro em Minas Gerais. Informe Agropecuário, Belo Horizonte: EPAMIG, v. 28, n. 239, p. 7-11, jul./ago. 2007.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 5ª ed. São Paulo, Malheiros editores, 1995.
Revistas/ Reportagens:
1.Revista EXAME, 3 de dezembro de 2008, “O etanol virou problema”.
2.Revista Indústria de Minas. Julho de 2008. “Encaixando as peças”.
3.Revista Valor Econômico Especial, de Novembro de 2008. “Biocombustíveis: a força do verde.”
Sites:
1.Única – União da Indústria da cana de açúcar.
2.IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
3.MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
4.EPAMIG – Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais. Disponível em: www.epamig.com.br
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[1] WILLIAM FREIRE é advogado formado pela UFMG. É professor da Universidade Federal de Ouro Preto no MBA, da Faculdade Pitágoras na pós-graduação, e do CAD – Centro de Especialização em Direito. É doutorando em Ciências Jurídicas pela UMSA, Argentina.
É autor dos livros: Comentários ao Código de Mineração, Direito Ambiental Brasileiro, Dicionário de Direito Ambiental (Coordenador), Direito Ambiental Aplicado à Mineração, Código de Mineração Anotado e Legislação Mineral e Ambiental em Vigor, Mining Law Dictionary – Inglês/Português – (Co-autoria), Coletânea de Legislação Mineral e A Natureza Jurídica do Consentimento para Pesquisa, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Mina no Direito Brasileiro, Gestão de Crises e Negociações Ambientais e Código de Mineração Brasileiro em Inglês (co-tradutor). É coordenador da Revista de Direito Minerário.
É coordenador e instrutor do Programa de Formação de Negociadores Ambientais e coordenador e professor do curso de Gestão de Crises Ambientais do Instituto Brasileiro de Direito Minerário – IBDM. Presidente do Comitê de Meio Ambiente da Câmara de Comércio Brasil-Estados Unidos.
É árbitro em Direito Minerário da Câmara Mineira de Mediação e Arbitragem – CAMINAS e Árbitro em Direito Minerário da Câmara de Arbitragem Empresarial – BRASIL – CAMARB.
[2] MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 5ª Edição. Editora Malheiros.
[3] FREIRE, William. Direito Ambiental Brasileiro. 2ª ed. Aide Editora. Rio de Janeiro. p. 21.
[4] JÚNIOR, Nelson Nery. Revista dos Tribunais, vol. Nº 692/31.
Fonte: William Freire Advogados Associados